Те из нас, кто прожил достаточно долго, должны быть способны проявить чувство юмора по поводу нынешнего недовольства страны качеством своего Центрального разведывательного управления. С тех пор, как исламисты совершили нападения на Соединенные Штаты 11 сентября 2001 года, отношение нации к своему разведывательному сообществу было разочарованием, если не презрением. Почему мы не знали? Почему мы не действовали более агрессивно, чтобы предотвратить атаки? Почему мы были так не готовы отреагировать? Почему нам не хватало языковых навыков, контактов, влияния и способности внедриться в смертоносные ячейки нашего врага? Буквально вчера (когда я пишу это в апреле 2004 года) Джордж Тенет, нынешний директор ЦРУ, находящийся в осаде, вызвал вздохи недоверия, заявив, что Агентству потребуется пять лет, чтобы создать глобальную сеть человеческой разведки, пригодную для борьбы с текущими террористическими угрозами.
Я помню время, когда идея расширения охвата и власти ЦРУ вызвала бы возмущение. После событий во Вьетнаме и Уотергейта, а также разоблачений того, что различные президенты шпионили за американским народом, была сформирована почтенная банда, которая, черт возьми, чуть не линчевала все разведывательное сообщество. Сама идея шпионажа и тайных действий приобрела дурную репутацию. Заговорщики нашли доказательства вмешательства ЦРУ под каждым камнем. Большую часть моей взрослой жизни любое упоминание о шпионском агентстве вызывало подозрения в незаконном вмешательстве, грязных трюках, скандалах и своего рода тупоголовом американском подходе к внешней политике.
На пике своего развития ненависть и недоверие к ЦРУ дико нелогичны. Критики сразу же нападают на ЦРУ за некомпетентность и всемогущество. Это агентство, состоящее из дураков, которым каким-то образом удается хитро манипулировать событиями в каждом уголке земного шара. Можно подумать, что это будет либо одно, либо другое. Недавно я брал интервью у фундаменталистского “ученого” в Тегеране, который утверждал — с невозмутимым лицом и сильным голосом, — что ЦРУ было ответственно за установление и сохранение шаха, за организацию его свержения и тайное планирование его возвращения, за поддержку временного правительства, которое последовало за переворотом, и за разжигание национальных беспорядков, которые в конечном итоге подорвали и свергли его. И, о да, именно ЦРУ тайно организовало захват американского посольства в Тегеране в 1979 году, в результате которого пятьдесят два американца более года находились в заложниках.
“Разве некоторые из этих вещей не противоречат друг другу?” Я спросил. “Например, зачем ЦРУ хотеть создавать проблемы временному правительству, которое оно тайно поддерживало?”
Ученый мило улыбнулся. По его словам, было необходимо взглянуть на мир через прозрачную призму ислама, чтобы увидеть логику этих вещей.
“ЦРУ, им просто нравится создавать нам проблемы ”, - объяснил он.
Уильям Догерти проявляет более чем мимолетный интерес к этой последней истории, в частности. Как офицер ЦРУ, он был одним из тех, кого держали в заложниках в Иране в течение тех четырнадцати месяцев. До и после того трудного периода, когда он неохотно оказался в центре внимания всей страны, он сделал долгую и выдающуюся карьеру в Агентстве. Этой книгой он оказал всем нам огромную услугу, попытавшись спасти Агентство от мифов, как благонамеренных, так и недоброжелательных, которые формируют наше представление о нем. ЦРУ не является ни всевидящей, всемогущей секретной силой, ни неуклюжим “слоном-разбойником”, о котором когда-то сожалел покойный сенатор Фрэнк Черч.
ЦРУ является чрезвычайно полезным, необходимым инструментом внешней политики и национальной обороны в очень сложном и опасном мире. Распад Советского Союза и окончание холодной войны, устранив риск тотальной ядерной войны, значительно снизили уровень опасности, с которой мы все сталкиваемся в нашей жизни. Но возникшая в результате сложность мировых дел и развязывание непредсказуемых сил, сдерживаемых этим полувековым противостоянием, заставили мир почувствовать себя намного более опасным и в некотором смысле затруднили нашу защиту. Национальная оборона больше не опирается на краеугольный камень межконтинентальных баллистических ракет (МБР) и ядерных боеголовок; она опирается на нашу способность знать, понимать, прогнозировать и — когда наступает подходящий момент — действовать. В двадцать первом веке разведка должна стать таким же приоритетом, каким раньше был наш ядерный арсенал. Мы боремся с врагами без государства, без армии или физической инфраструктуры, даже без четко определенной иерархии командования. Нам нужна лучшая глобальная сеть человеческого интеллекта, когда-либо созданная, и нам это нужно вчера. Нам нужна способность действовать в мире с искусной тонкостью, которая соответствует нашей беспрецедентной грубой силе. Сейчас, как никогда, нам нужно здоровое, эффективное ЦРУ.
Америка всегда испытывала смешанные чувства по поводу тайных действий. Это противоречит нашим национальным идеалам открытости и демократии. Но с первых лет существования нашей страны, начиная с Джорджа Вашингтона, мы осознали, что этого требует выживание в опасном мире. Каждый президент в нашей истории извлекал выгоду из способности оказывать влияние незаметно, бросать вес американских интересов на чашу весов, не объявляя об этом. Бывают моменты, когда открытое участие Америки может свести на нет достижение очень достойной цели. В книге Догерти приводятся примеры успешных тайных операций в недавнем прошлом. Это полезный путеводитель по скрытой стороне современной американской истории, от попыток подорвать растущее влияние коммунистических политических партий в Западной Европе до скрытой поддержки движения солидарности в Польше.
ЦРУ совершало ошибки, но не так много, как утверждают его критики. Некоторые из самых известных “грехов” Агентства обычно преподносятся с выборочным оглядыванием назад и энергичными предположениями. Каждое предпринятое действие имеет последствия, которые невозможно предвидеть — свержение Моссадыка в Иране привело в конечном итоге к аятолле Хомейни, а вооружение моджахедов в Афганистане привело к Аль-Каиде. Но, как указывает Догерти, “Президенты не являются ясновидящими ... Они действуют исходя из того, что, по их мнению, в данный момент отвечает наилучшим интересам страны и мира, и могут только надеяться, что история докажет их мудрость.”Оставление Моссадыка в покое в 1953 году могло привести к расцвету демократии в Иране, или это могло также привести к росту коммунистического влияния, к потере чувствительных баз наблюдения вдоль ирано-советской границы (необходимых для проведения в жизнь SALT II), к советскому вторжению или даже к мировой войне. Такие возможности, которые сегодня легко отвергаются, но которых опасались в то время, возможно, были более катастрофическими, чем муллократия, которая душила свободу в Иране в течение четверти века. Аналогичным образом, неспособность помочь исламским боевикам в борьбе с советским вторжением в Афганистан в 1979 году могла бы замедлить рост исламистского терроризма, но это также могло бы продлить власть и влияние советского государства. Я в любое время приму угрозу случайного теракта за угрозу тотального обмена ядерными ударами.
Правда в том, что никто не может заглянуть в будущее, и никто не может сказать, как бы повернулась история, если бы наша нация действовала по-другому. В большинстве случаев, как указывает Догерти, тайные действия были недраматичными, успешными и четко соответствовали нашим национальным ценностям. Это не те истории, которые попадают в заголовки газет, и даже те истории, которые заслуживают освещения в печати, редко обнаруживаются и рассказываются. Эта книга должна рассеять некоторый туман, который затемняет наше понимание ЦРУ и который вызывает резкие перепады настроения в нашем отношении к сбору разведданных и тайным действиям.
Мы, американцы, исключительно уязвимы для шпионажа и терроризма, но мы также исключительно способны плавать в этих водах. Мы представляем собой сплав всех культур, каждого языка, каждой религии и каждой расы на планете. Мы мастера телекоммуникаций. Мы богаты, умны, изобретательны и храбры. Мы - нация, основанная на универсальных идеалах, которые продолжают вдохновлять большую часть человечества. Мы должны быть способны проникать, подслушивать, анализировать и влиять на любое государство или группу на этой планете. Давайте перейдем к делу.
Марк Боуден
Автор книги "Пух черного ястреба":
История современной войны
ПРЕДИСЛОВИЕ
Выполняя свою конституционную ответственность за ведение международных отношений и обеспечение безопасности Соединенных Штатов, президент может счесть необходимым, чтобы мероприятия, проводимые в поддержку национальных внешнеполитических целей за рубежом, планировались и осуществлялись таким образом, чтобы роль правительства Соединенных Штатов не была очевидной или признанной публично.
Директива о принятии решений по национальной безопасности-286 (1987)1
Прежде чем автор напишет еще одну книгу на тему, по которой уже опубликовано множество работ, для этого должно быть какое-то обоснование. Какие новые перспективы будут изучены? Какой новой информацией мы поделимся с читателем? Если ответ невелик или вообще отсутствует, ручку, вероятно, вообще не следует прикладывать к бумаге. Книги о Центральном разведывательном управлении (ЦРУ) в целом, а также разоблачения противоречивых программ секретных действий Агентства в частности, многочисленны и легко доступны заинтересованным читателям. Зачем тогда этот том?
Основная цель - окончательно показать, что программы секретных действий, которыми руководит ЦРУ с момента его создания в 1947 году, осуществлялись по прямому указанию президентов Соединенных Штатов. Многие американцы неохотно верят, что операции, которые они лично могут счесть нежелательными по какой бы то ни было причине, на самом деле были четкой президентской политикой. Эти скептики предпочли бы цепляться за миф о том, что ЦРУ проводит мошенническую внешнюю политику, находящуюся вне поля зрения и контроля человека, избранного как моральным, так и политическим лидером нации. Нежелание принять правду может также частично заключаться в беспокойстве, которое граждане в либеральных демократиях испытывают по поводу скрытой политики и действий правительства, предпочитая вместо этого рассматривать "явные влияния” как двигатель внешней политики. Независимо от мотивов, умышленное игнорирование правды приводит к искажению истории роли нашей страны в мире, ситуации, о которой должны сожалеть все заинтересованные американцы.2
Это, конечно, не значит, что природа президентской власти над ЦРУ и программами тайных действий настолько неясна или сокрыта в тайне, что правда непознаваема. Многочисленные расследования Конгресса 1970-х и 1980-х годов “должны были развеять любое представление о том, что [президентский] контроль над тайными действиями отсутствовал, но они этого не сделали”.3 Действительно, эти расследования убедительно доказали, что ЦРУ действовало в рамках общих руководящих принципов, установленных президентом и Советом национальной безопасности (СНБ), особенно в отношении наиболее противоречивых действий и отказов иностранных правительств — даже в отношении заговоров с целью убийства. Кроме того, значительный объем рассекреченных материалов и других документальных свидетельств, доступных в настоящее время в открытых источниках, подтверждает и подкрепляет результаты расследований Конгресса. Но все еще остаются не только скептики, но и безжалостные критики, которые продолжают утверждать — жестко, без обиняков и несмотря на объективные доказательства, — что ЦРУ является органом, независимым от контроля президента, неизбежно действующим способами, враждебными интересам Соединенных Штатов.
Почему непрекращающиеся придирки и искажения, преднамеренные или иные, выдвигаемые критиками, должны иметь значение? Они имеют большое значение, потому что постоянное повторение ошибочных или вводящих в заблуждение материалов, когда они рассматриваются как непреложный факт, исключает честные ответы и полное понимание того, как и почему произошли знаковые события в жизни нашей страны и что эти события значили для наших национальных интересов.4
Они также важны, потому что Советский Союз и его служба внешней разведки, Комитет государственной безопасности (КГБ), вели в течение четырех десятилетий неустанную программу дезинформации против Соединенных Штатов и Запада, чтобы подорвать демократические идеалы и авторитет Соединенных Штатов как лидера свободного мира; дискредитировать демократические институты; и продвигать идеологию и цели коммунизма — декадентской политической системы, ответственной за жестокую гибель, возможно, до ста миллионов человек по всему миру, где бы она ни укоренилась, между 1917 и 1991 годами. Наиболее успешные из этих программ (называемые Советами ”активными мерами") включают сфабрикованные утверждения о том, что ЦРУ участвовало в убийстве Джона Ф. Кеннеди; что сироты в странах Третьего мира использовались в качестве источников частей тела для детей богатых американцев, нуждающихся в трансплантации; что Соединенные Штаты стояли за убийством премьер-министра Индии Индиры Ганди; и что вирус СПИДа был создан в лабораториях США для использования против населения Третьего мира. Кампания лжи, обмана и клеветы КГБ в конечном счете не достигла своих стратегических целей, но эти и другие обвинения, которые служили для того, чтобы сделать Америку врагом и возложить на Америку вину за мировые беды, все еще находят отклик в странах Третьего мира и среди тех, кто не может мириться с конституционными демократиями. Однако в той степени, в какой советская дезинформация вызвала недоверие к американскому правительству со стороны его собственных граждан и создала обстоятельства, в которых эти граждане без колебаний верят в худшее о своей собственной стране, КГБ действительно может претендовать на определенную степень успеха. Одним из результатов этой готовности рассматривать действия правительства в негативном свете является то, что “у американцев искаженное представление о тайных действиях” как законном инструменте управления государством. Более серьезная проблема заключается в том, что это “искаженное представление” заставляет американцев подвергать сомнению деятельность и цели своего правительства больше, чем того заслуживает.5
Вторая цель - представить убедительное (но, я надеюсь, не слишком педагогичное) объяснение того, что такое тайные действия и, что не менее важно, чем они не являются. Лица, которые осмеливаются судить о секретных разведывательных операциях, и те, кто проводит эти программы, должны делать это на информированной основе. Это особенно актуально, когда самопровозглашенные судьи делают это перед национальной аудиторией. Не важно, согласны ли они с полезностью тайных действий или даже нравится ли им это, но из уважения к простой справедливости и точности критики должны по крайней мере поймите, что именно они критикуют. Это не является необоснованным требованием, поскольку в открытом доступе уже имеется множество ошибочных материалов о политике, программах и методологии тайных действий, и нет оснований что-либо к этому добавлять. И все же, как покажет эта работа, есть противники тайных действий, как в правительстве, так и за его пределами, которые, тем не менее, неспособны определить тайные действия, очертить их пределы или определить случаи, когда они могли бы быть использованы надлежащим образом и благоприятно. Еще меньше эти придирчивые люди, похоже, осознают, что на историю Соединенных Штатов сильно повлияли тайные действия, предпринятые такими американскими знаменитостями, как Вашингтон, Джефферсон, Мэдисон и Монро. Аналогичным образом, кажется, что немногие могут назвать успешную программу тайных действий (если они действительно стремятся ее найти), хотя успехов больше, чем осознается, а неудач меньше, чем обычно утверждается.
В-третьих, точная историческая справка о внешней политике после Второй мировой войны требует включения операций тайных действий, и поэтому те, кто пишет историю, должны быть в состоянии определить, какие президенты были успешны в использовании тайных действий, а какие нет. Несколько высших руководителей полагались на тайные действия как на основу своих внешнеполитических программ - среди них Эйзенхауэр, Кеннеди и Рейган, с разной степенью успеха, — и полное понимание американской внешней политики должно признавать вклад тайных действий. Во время этих администраций ЦРУ тайные действия способствовали падению Советского Союза и окончанию ядерного кошмара холодной войны, одновременно позволив миллионам угнетенных этнических и религиозных меньшинств сохранить свою культурную самобытность в условиях советского господства с помощью таких средств, как Радио Свободная Европа / Радио Свобода и публикация письменных материалов для проникновения за железный занавес. Также оказывалась помощь западноевропейским профсоюзам и политическим партиям в противодействии политическим партиям, поддерживаемым Советским Союзом, а также в широкой публикации литературных и политических журналов и спонсировании десятков конференций, направленных на подрыв предполагаемой привлекательности Советского Союза в 1950-х и 1960-х годах. Трудно представить, чтобы какой-либо американец был расстроен этими действиями ЦРУ, которые были предприняты в ответ на политику и директивы президента Соединенных Штатов.
В 1990-х годах программы секретных действий ЦРУ помогли в поимке крупных международных террористов, таких как Че Гевара, Абимаэль Гусман (глава перуанской "Сендаро Луминосо“) и "Карлос Шакал”.6 Офицеры ЦРУ организовали захват и экстрадицию в Соединенные Штаты более пятидесяти крупных террористов в период с 1983 по 1995 год и сорвали буквально сотни террористических актов за последние тридцать лет, в том числе некоторые из организации "Аль-Каида" Усамы бен Ладена. Военизированные элементы ЦРУ поддерживали военные операции Соединенных Штатов и эвакуацию американских граждан в опасных зонах в Сомали, Либерии, Персидском заливе и на Балканах.7
Но даже самый беглый обзор средств массовой информации и литературы по разведке показывает, что общественность гораздо чаще слышит о неудачах ЦРУ (реальных или нет), чем об успехах Агентства.8 Такой несбалансированный акцент на неудаче вреден, поскольку создает обманчивое впечатление, что тайные действия всегда и неизбежно ведут к безрассудству. Это также способствует неточному представлению общественности самих программ и открытой внешней политики, которую они поддерживали. Возможно, не столь заметные, но все же важные, концентрация на неудаче в ущерб успеху (или даже факторам, законно смягчающим неудачи) подорвала институциональную репутацию ЦРУ и его кадрового состава профессиональных офицеров разведки, которые по указанию президента руководили программами и проводили операции.
Что касается репутации Агентства и преданных своему делу государственных служащих, которые там работают, то очень важно, чтобы исторические записи свидетельствовали о значимом и зачастую мужественном вкладе, который они внесли в национальную безопасность АМЕРИКИ. Далее, ради их профессиональной репутации важно, чтобы история отразила, что многие из самых противоречивых программ секретных действий и худших провалов Агентства произошли не потому, что Агентство предлагало ошибочные программы, настаивало на их создании, а затем неумело управляло ими, но вместо этого потому, что президенты настаивали на проведении политически рискованных — или, в нескольких случаях, совершенно безрассудных — программ вопреки здравым и неоднократным советам профессионалов разведки.9 Тем не менее, читатель может быть уверен, что эта книга не оправдывает каждое обвинение против Агентства или тайных действий. Как и любая крупная бюрократическая организация, ЦРУ совершало и будет продолжать совершать прискорбные ошибки, которых во многих случаях можно избежать. Однако не следует требовать взваливать на себя бремя вины за программы и события, ответственность за которые по праву несут другие, или за программы, которые были неправильно охарактеризованы.
Возможно, многие из предполагаемых ошибок Агентства имели место (и, безусловно, в будущем произойдет еще больше), потому что разведывательный бизнес по своей сути связан с риском. Независимо от того, насколько тщательно просчитаны или проанализированы эти риски, непредвиденные — и часто непредвидимые — осложнения, которые ограничивают шансы на успех, неизбежно возникают даже в самых хорошо спланированных операциях. Другой неотъемлемой, часто упускаемой из виду характеристикой профессии разведчика является человеческий фактор. Закон Мерфи, неспособность защититься от произвола, нависает над каждой разведывательной программой и оставляет оперативников на местах справляться со случайными событиями, которые они не могут контролировать. Кроме того, не следует игнорировать природу президентских директив, которые в первую очередь породили эти программы. Когда политические деятели приказывают осуществлять сверхсекретные, исключительно рискованные программы вопреки продуманным советам профессионального разведчика, тогда окончательный провал никого не должен удивлять.
Есть еще одна, последняя причина для этой книги. Я могу добавить, пусть и незначительно, к пониманию тайных действий как инструмента президентского управления государством, благодаря личному опыту работы с программами и политикой тайных действий. В конце 1980-х, на пике опыта секретных операций ЦРУ времен холодной войны, я провел два года в отделе оценки и планирования (переименованном в тот период в Отдел операций и управления) Оперативного управления ЦРУ (DO), где моей основной обязанностью было осуществлять постоянный надзор за каждой секретной операцией, проводимой против Советский Союз и Восточная Европа. Этот надзор включал анализ операционной эффективности программ путем оценки соответствия политике, изложенной Белым домом, и совместным руководящим принципам ЦРУ -Госдепартамента, оценку соблюдения соответствующих федеральных законов и внутренних правил ЦРУ, а также определение того, выполняются ли бюджетные требования.
Я оставался в курсе всех подробностей, читая ежедневную оперативную деятельность по командному каналу и, при случае, по обратному кабельному трафику. Я разговаривал ежедневно, часто по нескольку раз в день, с офицерами штаб-квартиры, управляющими операциями тайных действий; часто встречался со старшими менеджерами оперативного линейного компонента, ответственного за управление операциями; и присутствовал на совещаниях с самыми старшими офицерами Министерства обороны. Я присутствовал на совещаниях, посвященных политике, и читал меморандумы для записи многих других подобных встреч, включая те , которые происходили в Белом доме и на Капитолийском холме. Я просмотрел памятки о взаимодействии Конгресса с сотрудниками Агентства по таким вопросам, как бюджеты программ и операционные успехи, проблемы и планы на будущее. Я писал ежегодные обзоры отдельных программ и компонента, ответственного за управление программами, для заместителя директора по операциям (ADDO).
Мое последнее назначение в Агентство в 1995 и 1996 годах также касалось тайных действий, на этот раз с точки зрения политики и процесса. Я был посвящен во все текущие программы тайных действий, которые тогда осуществлялись, поддерживал хранилище всех президентских данных, настоящих и прошлых, и давал рекомендации офицерам, которым приходилось отвечать на запросы Белого дома о новых или предлагаемых программах тайных действий. Я организовывал и участвовал во всех внутренних обзорах текущих и предлагаемых программ; присутствовал на многочисленных других обсуждениях этих программ в подразделении, директорате и директоре центрального уровень разведки (DCI); и представлял Агентство в Белом доме в Межведомственной рабочей группе по тайным действиям. Я проводил многочисленные брифинги для различных военных элементов и других правительственных учреждений США по разведывательной дисциплине тайных действий. Итак, в целом, я полагаю, что в этом томе у меня есть кое-что важное, что может внести вклад в понимание тайных действий и их взаимосвязи с внешней политикой и управлением государством.
ОБЩИЕ КОММЕНТАРИИ По СОДЕРЖАНИЮ
И ИССЛЕДОВАНИЯМ
Эта работа в целом фокусируется на природе дисциплины разведки в области тайных действий и процессах принятия решений, которые президенты после Второй мировой войны использовали для утверждения и пересмотра программ тайных действий. По необходимости книга предлагает лишь беглый обзор отдельных программ тайных действий, которые призваны служить лишь примерами того, как отдельные президенты использовали тайные действия в качестве инструмента управления государством во внешней политике. Проницательный читатель может заметить, что ряд (предполагаемых) программ тайных действий, которые появились в открытых источниках (например.g., газетные статьи и книги) были исключены из этой работы. Как офицер ЦРУ в отставке, я был обязан представить рукопись в Совет по обзору публикаций ЦРУ, чтобы убедиться, что она не содержит никаких секретных данных. Помимо этого, поскольку программы тайных действий являются подлинно президентскими программами, сотрудникам Совета национальной безопасности (СНБ) было поручено провести дальнейшую проверку, что сделало процесс проверки вдвойне сложным. Как следствие, только те программы, которые были официально признаны США правительству было разрешено быть включенным, независимо от публичности или дурной славы (предполагаемых) программ, которые появились в открытых источниках. Не было предпринято никаких усилий для включения или исключения программ, основанных на их успехе или неудаче, или на том, были ли они заслугой президента или позором. Я ссылался на столько программ, сколько мне было разрешено сделать в процессе рецензирования; это просто.
Требование представить рукопись на многократное рецензирование также исключало использование интервью с нынешними, бывшими или вышедшими в отставку должностными лицами разведки и политического уровня об отдельных программах секретных действий. Тем, кто наиболее осведомлен о конкретных программах, по большей части пришлось бы вносить свой вклад анонимно, если бы они хотели выйти за рамки того немногого, что было официально раскрыто; в противном случае материал был бы изъят, а их карьеры, возможно, поставлены под угрозу. В то время как ученые и журналисты могут безнаказанно использовать анонимные источники, ни один из этих материалов не сохранился бы рецензия на рукопись бывшего сотрудника Агентства. Из-за нехватки официально разрешенных документальных источников от администраций Рейгана, Буша и Клинтона в 2001 году я разместил запросы на рассекречивание более пяти тысяч документов в соответствии с Законом о свободе информации. Запрос в ЦРУ был категорически и быстро отклонен. Запросы в президентские библиотеки Буша и Рейгана все еще находятся в очереди в ожидании того времени, когда перегруженные работой сотрудники смогут извлечь документы из файлов, после чего ЦРУ и СНБ рассмотрят документы для рассекречивания. Я не ожидаю увидеть запрошенный материал в ближайшее время.
Читателя, который ищет подробности секретных операций времен корейской и Вьетнамской войн или других конфликтов, ждет только разочарование. Аналогичным образом, тем, кто ищет информацию о секретных технических программах, таких как U-2 и SR-71 или проект MKULTRA, придется поискать в другом месте, поскольку объем этой книги ограничен традиционными операциями секретных действий мирного времени, проводимыми Оперативным управлением. Читателям, интересующимся секретными операциями в Юго-Восточной Азии, The Studies and Observation Group и OpPlan 34-A, предлагается ознакомиться со многими книгами и статьями на эти темы, появившимися за последнее десятилетие. Аналогичным образом, читателям следует искать дополнительную информацию о технических программах из других источников, поскольку эти программы не были ни секретными действиями, ни продуктами Оперативного управления.
БЛАГОДАРНОСТИ
Я в долгу перед рядом людей, которые различными способами помогали в подготовке этой рукописи. Во-первых, я хочу выразить свою огромную благодарность замечательным людям из University Press of Kentucky, нынешним и прошлым, которые приложили руку к публикации этой работы. Включены режиссеры Кен Черри и Стив Ринн; редакторы отдела закупок Джон Зиглер, Джойс Харрисон и (особенно) Джина Генри; и редактор рукописей Николь Лейнхарт. Я благодарен Николь за то, что она передала меня Робин Ренкер, которая проделала абсолютно мастерскую работу в качестве редактора рукописи; я не могу выразить ей достаточной благодарности за ее вклад, который был многочисленным и значительным, в эту работу. Таланты и видение графического отдела со всей очевидностью проявляются в потрясающем дизайне суперобложки. Работа с UPK была неизменно замечательным опытом, и мне очень повезло, что у меня была такая возможность.
Было около двух дюжин академиков, бывших офицеров разведки, а некоторые являются и теми и другими, которые читали либо части, либо всю рукопись с различными интервалами в зависимости от того, какие части были очищены в какое время. Они знают, кто они такие, и что я ценю их вклад.
В библиотеке Лейн Атлантического государственного университета Армстронга библиотекарь-исследователь Кэролайн Хопкинсон снова сотворила свое волшебство в поиске статей и документов, которые были необходимы для этого тома, делая это с присущим ей жизнерадостным энтузиазмом и исключительным профессионализмом. Я, как всегда, благодарен Каро и уже с нетерпением жду возможности поработать с ней над моей следующей книгой.
Запоздалая благодарность Мэтту Истервуду, одаренному игроку в бейсбол и по-настоящему отличному студенту, который направил свои независимые учебные курсы по президентству и американской внешней политике в русло ценных исследований за эту книгу. Мэтт - один из лучших студентов, которых я имел честь наставлять, и я надеюсь, что он многому научился у меня, как и я у него. Я желаю ему всего наилучшего, поскольку он сталкивается с трудностями юридической школы.
Я в особом долгу перед следующим: Хейден Пик, который, возможно, знает о ЦРУ больше, чем кто-либо из ныне живущих. Хайден не только изучил рукопись в рекордно короткие сроки, предоставив идеи и детали, которые не могли быть доступны никому другому, но и любезно перечитал некоторые из нее в последующих разделах и был достаточно любезен, чтобы ответить на то, что, должно быть, казалось серией нескончаемых вопросов - от важных до тривиальных. Доктор Джеффри Т. Ричельсон из Архива национальной безопасности в Библиотеке Гельмана Университета Джорджа Вашингтона, прервал его собственный полный график работы несколько раз, чтобы отправить полезные документы и выявить ошибки, многое добавив к готовому продукту. Джефф также оказывал неоценимую поддержку на каждом шагу. Доктор Рой Годсон из Джорджтаунского университета также выделил время в своей напряженной повестке дня и щедро предлагал советы и ободрение. И доктор Джон Стемпл из Школы дипломатии и международной торговли Паттерсона Университета Кентукки несколько раз просмотрели рукопись, предоставив необходимые рекомендации и горячую поддержку. Вдохновение, помощь и доброжелательность, которые я получил от этих четырех выдающихся ученых-разведчиков, будут цениться еще долго после того, как эта книга выйдет в свет.
Излишне говорить (но я все равно скажу), что я глубоко признателен за любовь и поддержку, полученные от моей прекрасной жены Сьюзен, которая с большим юмором приняла свой слишком частый статус “книжной вдовы" — обычно. Я бы пообещал, что моя следующая книга не будет такой требовательной, но, вероятно, так и будет. Заранее приношу извинения. Визиты Келли и Эми, хотя и слишком редкие, всегда приветствовались, и я с удовольствием отвлекался от компьютера; они неизменно приносили радость в мою жизнь, и я безмерно горжусь ими.
Обычно это место, где автор принимает на себя полную ответственность за любые ошибки в рукописи. Я бы сделал это без колебаний, но Стаффорд Томас, совершив удивительный акт беспрецедентной щедрости, беспечно предложил стать “козлом отпущения”. По крайней мере, так я помню электронное письмо, поэтому, пожалуйста, направляйте всю критику ему. Что за спорт.
Введение
Мы пришли к двум основным выводам. Наше первое заключается в том, что тайные действия по своей сути противоречат ... нашим демократическим устремлениям, не только потому, что они скрытны и вводят в заблуждение, но и потому, что они направлены на то, чтобы избежать публичной ответственности . . . . В то же время мир остается опасным местом, в котором продолжают существовать угрозы Соединенным Штатам, их интересам и их гражданам . . . . Поэтому мы также приходим к выводу, что тайные действия могут быть оправданы, когда потенциальная угроза создает непреодолимые национальные интересы, которые нельзя разумно удовлетворить одними лишь открытыми средствами.1
Фонд двадцатого века
Разведывательная дисциплина, известная как тайные действия, использовалась лидерами нашей страны в качестве инструмента управления государством со времен революции. Это значительно способствовало росту и безопасности нашей страны в первые годы; служило как умело, так и неэффективно в качестве инструмента сдерживания экспансии коммунизма и противодействия советскому авантюризму на четырех континентах во время холодной войны; и позволило некоторым народам мира оставаться свободными и, несомненно, держало других под властью диктаторов в течение четырех десятилетий, которые были холодной войной, хотя и во имя большего блага. Некоторые президенты умело и эффективно использовали тайные операции, добившись многого. Он также использовался плохо — даже неумело — по неправильным причинам и в неправильных местах президентами, которые не понимали его ограничений и слабостей, создавая катастрофу для Соединенных Штатов и их имиджа мирового лидера. Это привело к понятному замешательству американцев относительно ценности тайных действий: “Для нации, рождению которой способствовали успешные тайные операции — тайные поставки оружия французами ... и блестящие обманы Джорджа Вашингтона — Америка традиционно демонстрировала глубокую двусмысленность в отношении скрытого измерения государственного управления ”.2
Есть благонамеренные сторонники, которые призывают применять тайные действия к широкому кругу внешнеполитических проблем, и есть недоброжелатели, которые призывают запретить их законодательно или иным образом, утверждая, что это неэффективно, контрпродуктивно, аморально или какая-то их комбинация.3 Обе стороны неправы просто потому, что ни одна из групп полностью не понимает, что такое тайные действия, каковы их ограничения и когда их уместно применять, а когда нет. К сожалению, среди сторонников обеих сторон также немало высокопоставленных правительственных чиновников США, чья недостаточная точность в отношении тайных действий привела, по меньшей мере, к затруднению для Соединенных Штатов и, в худшем случае, к кризису.4
С момента свержения правительства Ирана в 1953 году — первой крупной программы тайных действий после Второй мировой войны, которая стала открыто известна, — этот инструмент президентского управления государством был предметом огромного количества книг, статей и редакционных статей. В то время как эта гора литературы попыталась просветить — или обратить в свою веру — американскую общественность о положительных или отрицательных сторонах тайных операций, главным результатом стало создание публичного отчета, изобилующего ошибками и неправильными представлениями об этой разведывательной дисциплине. У этой проблемы есть понятные причины (e.г., материалы, которые остаются засекреченными), а также причины более коварные. Некоторые критики намеренно исказили отчет или факты, чтобы поддержать свою личную программу борьбы с ЦРУ, несмотря на четкие и убедительные доказательства, противоречащие их утверждениям. В этом введении, среди прочего, будут изложены некоторые мифы, ошибки и заблуждения, встречающиеся в литературе по тайным операциям, что заложит основу для подробного изучения отдельных событий в последующих главах, чтобы их можно было точно и честно оценить. Предполагается, что, когда читатель дочитает книгу до конца, у него сложится сбалансированная и бесконечно более правильная картина тайных действий как инструмента президентского управления государством.
МИФ О “СЛОНЕ-РАЗБОЙНИКЕ”
В то время как наиболее серьезные или устойчивые из мифов, вращающихся вокруг тайных действий, обсуждаются во второй главе, здесь уместно выделить наиболее распространенное заблуждение о тайных действиях, а именно, что тайные действия инициируются ЦРУ изолированно и выполняются без ведома Белого дома или Конгресса. Выражаясь более наглядно, утверждается, что Агентство является независимым субъектом, действующим бесконтрольно, без надзора со стороны любой из ветвей власти, “слоном-бродягой”, по (слишком) часто повторяемым словам сенатора Фрэнка Черча. На момент этого заявления Церковь возглавлял сенаторское расследование Агентства, в котором он уже был многословным критиком; эта конкретная критика была высказана Черчем на пресс-конференции с большим количеством посетителей и с тех пор цитировалась множеством критиков как доказательство вероломства Агентства. Примечательно, что Черч также был кандидатом в президенты, что придало слушаниям очевидный политический оттенок. К сожалению, окончательный вывод сенатора, включенный в письменный отчет его комитета, но демонстративно не транслируемый представителям средств массовой информации, редко упоминается. Черч определил, что ЦРУ не вышло из-под контроля, а скорее действовало по прямому личному приказу президента. Он мог бы добавить в отношении тайных действий — более того, он был обязан добавить, если он был обеспокоен обнародованием полной правды, — что ЦРУ действовало по указанию президента, даже когда сотрудники Агентства считали программу невозможной, нежелательной или неразумной.
Два взаимосвязанных мифа утверждают, что ЦРУ обожает программы тайных действий и что тайные действия составляют основную часть бюджета и миссии Агентства. Ничто не может быть дальше от реальности. По большей части сотрудники Агентства в Министерстве обороны, которые руководят программами секретных действий, всегда избегали этой стороны бизнеса так же быстро, как пони шарахается от гремучей змеи. Хотя было достаточно плохо, что тайные операции никогда не повышали карьерный рост в Министерстве внутренних дел, у этих программ был еще более проблематичный недостаток: они были недостаточно захватывающими, чтобы привлечь среднего сотрудника отдела расследований на улице. Тайные операции, включающие пропаганду и политические акции, многие оперативники на местах считали слишком “интеллектуальными”, слишком много писали и слишком мало работали на улице.
Что касается бюджетных показателей, один из самых жестких критиков (писавший десять лет назад) подсчитал, что заявленный бюджет ЦРУ в 3,5 миллиарда долларов был “на грани консервации”, подразумевая, что он был намного больше. Он был бы огорчен, узнав, что его данные — где бы он их ни нашел — гораздо точнее, чем он себе представлял.5
ЕСТЬ УСПЕХ, И затем
ЕСТЬ УСПЕХ. . .
Поскольку эта работа не слишком касается теоретических аспектов, она еще меньше углубляется в философские. И все же есть один вопрос, одно понятие, которое требует серьезного рассмотрения: что именно представляет собой “успех” в программе? Один очевидный ответ заключается в том, что успешный результат - это тот, при котором достигаются цели внешней политики, к которым стремится президент. Возможно, самой успешной программой тайных действий, независимо от стандартных мер, была поддержка польской профсоюзной организации "Солидарность" в 1980-х годах и связанные с ней операции по сдерживанию советского вмешательства в Польша, которая в конечном итоге привела к политическим реформам там. Убежденность администрации Рейгана в том, что демократическая Польша приведет к свободной Восточной Европе, следует рассматривать как одну из самых успешных за всю историю внешней политики, сочетание искусной открытой дипломатии и методичных, находчивых и изобретательных тайных действий. Почти полное отсутствие этой истории в работах критиков тайных действий и ЦРУ говорит само за себя. Другими явными успехами тайных действий ЦРУ были создание и использование Радио “Свободная Европа” и Радио Свобода, помощь западноевропейским профсоюзам и политическим партиям в противодействии поддерживаемым Советами внутриполитическим партиям, публикация и проникновение книг и журналов "За железной завесой", тайная высылка китайских диссидентов после бойни на площади Тяньаньмэнь и поимка крупных международных террористов, таких как "Карлос" Че Гевара и Абимаэль Гусман.6 Дополнительные успехи, такие как уничтожение нескольких крупнейших и смертоносных наркокартелей в мире и пресечение или предотвращение буквально сотен террористических актов в 1980-х и 1990-х годах, подчеркивают ценность надежных программ тайных действий для успеха политики.
Второе, более узкое определение успеха - это наличие программы, которой хорошо управляют с операционной точки зрения — без компромиссов, без ошибок при разработке - независимо от того, достигнуты цели политики или нет. Другие могут посчитать результат успешным только после наблюдения долгосрочных результатов по прошествии нескольких лет. Например, программы в Иране и Гватемале, которые поначалу казались успешными, многим таковыми не казались двадцать лет спустя. Бывший директор по персоналу Постоянного комитета Палаты представителей по разведке (HPSCI) Марк Ловенталь, кроме того, задается вопросом, следует ли рассматривать “человеческие издержки” программы как показатель успеха, и воздерживается от установления временных ограничений на оценку. (Например, была ли Гватемала безусловным успехом независимо от того, что происходило в течение следующих тридцати лет, или это стало менее заметным по мере того, как число погибших росло на протяжении десятилетий?)7
Эксперт по разведке доктор Анджело Кодевилла указывает на еще один показатель успеха: действительно ли тайные действия существенно изменили форму, природу или состояние мира? Он признает, что “Американские тайные действия оказали, возможно, самое важное влияние в мире с 1945 года”, но он также утверждает, что “нет никаких доказательств того, что, если бы не американские тайные действия, важные конфликты 1940-х и начала 1950-х годов, не говоря уже о конфликтах последующих лет, закончились бы по-другому".” Он утверждает, что многие из коренных народов, которые были вовлечены в программы ЦРУ, таким образом, разоблачили себя перед своими врагами и пострадали за это, как только американцы ушли. Кроме того, он утверждает, что программы тайных действий “способствовали росту политических партий и элит” по всему миру, “которые не желают американцам добра”.8
В том, что утверждает Codevilla, много правды, по крайней мере, когда рассматриваемые программы тайных действий являются военизированными программами. Но при рассмотрении программ политических действий выводы, возможно, будут иными, хотя бы по той простой причине, что невозможно узнать, что произошло бы, если бы не американское вмешательство. Была бы итальянская демократия подорвана в 1940-х и 1950-х годах коммунистической подрывной деятельностью, если бы не было контрпрограммы ЦРУ? Конечно, никто не знает наверняка, и вполне возможно — даже вероятно, — что единственное отличие политических действий проведенная операция должна была дать некоммунистам больший перевес в победе. Но каковы были бы последствия не только для Италии, но и для других европейских демократий с крупными коммунистическими партиями, таких как Франция, если бы итальянские коммунисты на самом деле получили либо большинство, либо значительное большинство? Могли ли Соединенные Штаты, а также продемократические силы в Италии и по всей Европе рискнуть победой коммунистов? Если бы Соединенные Штаты не поддерживали консервативную японскую партию в 1950-х и 1960-х годах, разве левое правительство вывело бы американские вооруженные силы из этой страны? Если да, то что бы это значило для нашей оборонной позиции на Дальнем Востоке? Может быть, ничего, но, с другой стороны, может быть, многое. Это тот риск, на который Соединенные Штаты пошли бы или должны были пойти?
И рассмотрим Иран без американского вмешательства: стали бы внутренние беспорядки при Моссадыке достаточно серьезными из-за экономических последствий нефтяного бойкота Великобритании против Ирана, чтобы вызвать советское вмешательство в иранскую политику, если не повторную оккупацию иранской территории (чего, как мы знаем, Советы отчаянно желали)? Если бы произошло последнее, что бы тогда сделали Соединенные Штаты? В 1952 году Трумэн подписал СНБ-136 и СНБ-136/1, в которых в качестве политического вопроса говорилось, что советское вторжение в Иран станет поводом для войны. Вступили бы Соединенные Штаты в войну в таком случае, или они бы согласились с советским политическим или военным доминированием в Иране? В таком случае, продолжал бы ирак вступать в союз с Советским Союзом позже в том десятилетии, и если да, то что бы это значило для региона? Возможно, наиболее важный вопрос: что из американских разведывательных объектов, расположенных в Иране, позволило Соединенным Штатам сначала следить за развитием советских ракетных войск стратегического назначения, а затем проверять соблюдение Советами договоров об ограничении вооружений? Что изменило бы президента Кеннеди во время кубинского ракетного кризиса и переговоры президента Никсона с Советами по Договору об ограничении стратегических вооружений (ОСВ), если бы этих разведывательных сайтов и полученной с них информации не существовало?
Можно сделать вывод, что легче утверждать, что тайные действия, вероятно, не изменили мир к лучшему, когда сфера аргументации ограничивается этими “маленькими войнами за освобождение” и подобными конфликтами. Труднее привести тот же аргумент, когда рассматриваются программы политических действий, в зависимости от того, какой была программа и ее результаты. Это особенно важно, поскольку, как уже обсуждалось, невозможно знать, как страна или регион и политика США в отношении них развивались бы по-другому, если бы не произошли изменения, вызванные тайными действиями. Это одна из причин, почему тайные действия были и остаются столь противоречивыми.
ОДИН
Роль тайных действий в
разведке и внешней политике
Открытой экономической или военной помощи иногда бывает достаточно для достижения наших целей. Только прямое военное вмешательство может сделать это в других странах. Но между ними лежит обширная область, где Соединенные Штаты должны быть способны предпринимать тайные действия. Без этой возможности мы не сможем защитить важные интересы США.1
Президент Ричард М. Никсон
Существует три дисциплины, или миссии, присущие разведывательной профессии, которые разделены по цели и методологии: сбор и анализ разведданных, контрразведка /контрразведывательный агент и тайные действия. Чтобы лучше понять уникальную роль тайных действий в системе разведки, полезно сначала определить две другие дисциплины, каждая из которых обладает определенными характеристиками, как индивидуальными, так и общими. Четко запомнив это сравнение, читателю будет легче понять, как и почему общая дисциплина тайных действий так отличается от двух других. В следующей главе будут подробно описаны различные типы операций и миссий в рамках самой дисциплины "Тайные действия".
Первая дисциплина - это сбор и анализ разведданных. Сбор состоит из тайного использования человеческих или технических источников для сбора конфиденциальной информации, которую противник желает сохранить в секрете и которая не может быть получена никаким другим способом (в просторечии именуемая FI, для внешней разведки, или PI, для положительных разведданных). Непосредственный результат, будь то одна тайная встреча с агентом, одна фотография со спутника или один разговор, полученный по прослушиваемой телефонной линии, называется “сырой” разведданной — необработанный отчет из единственного источника, без убедительного анализа содержания и обстоятельств, перекрестной проверки с другой информацией, подтверждения материалами из других источников и т.д.
Когда исходные разведданные, независимо от источника, объединяются с разведданными из нескольких источников — спутниковыми снимками, сигналами или электронной разведкой; человеческими ресурсами; или материалами из “открытых источников” - и оцениваются в совокупности квалифицированными аналитиками, продукт называется “готовой” разведданной. Подсчитано, что в среднем только около 8 процентов материалов в готовой разведывательной информации добывается тайно из человеческих источников, в то время как 12 процентов добывается с помощью различных тайных технических методов. Остальные 80 процентов готового продукта получены из “открытых источников” — материалов, доступных любому, которые можно найти в опубликованных отчетах иностранных правительств, академических или научных журналах, исследовательских статьях или выводах, технических руководствах и данных, отраслевой литературе, географических и топографических данных, речах или телевизионных заявлениях иностранных лидеров, сообщениях СМИ о делах иностранного правительства или бизнеса и так далее. Готовый разведывательный отчет или оценка, часто называемый “стратегической разведкой”, затем предоставляется директивным органам, включая президента.2 Интересно, что в последнее десятилетие многоисточниковый анализ также все чаще использовался для получения “тактических разведданных”, полезных оперативным офицерам при разработке маршрутов обнаружения слежки, выборе мест встреч, выявлении группировок оппозиции (таких как иностранная разведка или службы безопасности, террористические группы и т.д.) и множества других видов оперативной поддержки.
Контрразведка /counterspionage (CI/ CE) является второй разведывательной дисциплиной. CI - это использование тайных операций, в том числе для вербовки офицеров вражеской разведки, для сбора информации, которая затем может быть использована для нейтрализации собственных операций оппозиции по сбору информации. CE предназначен для предотвращения получения секретов враждебными разведывательными службами. В 1980-х годах в CI / CE произошел интересный поворот, когда ЦРУ, Федеральное бюро расследований (ФБР) и Управление по борьбе с наркотиками (DEA) обнаружили, что наркокартели и террористические организации использовали многие из тех же защитных мер, что и разведка и службы безопасности. В частности, эти преступные организации использовали такие оперативные навыки обеспечения безопасности, как методология обнаружения слежки, проникновение в “оппозицию” (например, подкуп сотрудников правоохранительных органов или судебных органов), чтобы узнать, что известно полиции, и получить информацию о готовящихся рейдах, безопасности коммуникаций, конспиративных квартирах, тайниках, адресах проживания и тому подобном. В результате появилось новое поколение сотрудников CI, которые специализировались не на иностранной разведке или службах безопасности, а на международных преступных организациях.
Дополнительным аспектом этого “нового осведомителя” было перемещение денежных средств наркоторговцами и террористическими группами. Наркоторговцы занимаются бизнесом для получения прибыли, а террористам нужны деньги для финансирования своей деятельности. Таким образом, наркокартели должны отмывать средства, полученные от продажи наркотиков, в то время как террористические группы должны получать доход от законных подставных компаний, а также от незаконной деятельности (наркотики, воровство и т.д.), А затем переводить эти средства оперативным элементам и вспомогательным элементам. Как и в случае с Уотергейтским скандалом — “Глубокая глотка”, призывающая Вудворда и Бернштейна “следить за деньгами”, — оперативные сотрудники и аналитики разведки обнаружили, что слежка за деньгами торговцев людьми и террористов служила целям ФИ и КИ в нападении на организации и предотвращении террористических атак. Теперь сбор разведданных из банковских кругов и приобретение знаний в таких тайных областях, как международные финансовые процедуры, оффшорные счета и уловки отмывания денег, являются такой же частью работы сотрудника CI, как прослушивание телефонных разговоров и наблюдение.
Как сбор разведданных, так и контрразведка имеют много общих оперативных приемов и инструментов и, по необходимости, носят чисто секретный характер. Под этим подразумевается, что фактические операции, их участники и их результаты должны быть и оставаться скрытыми от посторонних глаз.
ТРЕТЬЯ ДИСЦИПЛИНА
Однако нас здесь интересует третья разведывательная дисциплина — разведывательная миссия, отдельная от других. Хотя мнения о “правильном” определении скрытого действия расходятся, проще говоря, скрытое действие - это влияние. Это программа множественных, подчиненных, скоординированных, взаимосвязанных разведывательных операций, обычно управляемых в течение длительного периода времени, предназначенная для того, чтобы заставить целевую аудиторию что-то сделать или воздержаться от чего-то, или повлиять на мнение (например, широкой общественности, бизнес-элиты, политического или военного руководства). Иногда частные лица, в отличие от суверенных национальных правительств, являются достойными объектами программы тайных действий просто потому, что они являются правительством. Нужно было только повлиять на Гитлера, Сталина или Саддама Хусейна, чтобы сместить все правительство. Программы тайных действий также могут быть инициированы для оказания влияния на такие организации, как террористические группы или наркокартели, или, опять же, на отдельных членов группы (например, для побуждения к дезертирству).3
Операции по оказанию влияния могут проводиться в мирное время, в тот сумеречный период между миром и враждебностью, известный военным как “подготовка поля боя”, или в условиях настоящей войны. Однако для ЦРУ подавляющее большинство тайных операций - это миссии мирного времени, проводимые либо против враждебной аудитории, которая может помешать или нанести ущерб американским внешнеполитическим интересам, либо, реже, против нейтральной или дружественной аудитории, на которую можно повлиять, чтобы она поддержала наши политические интересы. Результирующие действия волей-неволей носят открытый и очевидный характер, поскольку без видимого действия невозможно повлиять на аудиторию. Скрытый аспект заключается в том, что “спонсор” (т. е. правительство, стоящее за программой) остается скрытым, что позволяет наблюдателям полагать, что действующими лицами являются коренные граждане, действующие исключительно по собственной воле в событиях местного происхождения.
ЮРИДИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
ТАЙНЫХ ДЕЙСТВИЙ
Президент Рональд У. Рейган сформулировал в указе 12333 (1981) первое официальное определение или объяснение тайных действий. Все еще действующий сегодня (2003), он должен был в конечном итоге послужить руководством для будущего законодательства Конгресса. В EO 12333 частично говорится, что тайные действия являются:
специальные мероприятия, проводимые в поддержку национальных внешнеполитических целей за рубежом, которые планируются и осуществляются таким образом, чтобы роль правительства Соединенных Штатов не была очевидной или признанной публично, и функционируют в поддержку такой деятельности, но которые не предназначены для влияния на политические процессы Соединенных Штатов, общественное мнение, политику или средства массовой информации и не включают дипломатическую деятельность или сбор или выпуск разведывательных данных и связанные с ними вспомогательные функции.4
Во-первых, в Приказе четко указывается, что “открытая деятельность в принципе не является разведывательной деятельностью; скорее, это вариант внешней политики”, который ЦРУ выполняет только после того, как Белый дом инициирует его.5 Традиционные разведывательные миссии (т.е. FI и CI) и вся дипломатическая деятельность исключены из рубрики "тайные действия", что означает, что эти действия могут проводиться в соответствии с установленными обычными законодательными и исполнительными властями и не требуют специального разрешения - президентского решения, — которое было непременным условием для программ тайных действий с 1974 года. Во-вторых, приказ предписывает ЦРУ сохранять все элементы любой программы секретных действий сосредоточенными за границей и вне поля зрения американских граждан и средств массовой информации. (Непреднамеренное — и явно нежелательное — воспроизведение ориентированной на иностранцев пропаганды в американских СМИ известно на жаргоне как “ответный удар”.) EO 12333 также выполняет третью, сигнальную задачу: оно явно и недвусмысленно возлагает все секретные операции мирного времени на ЦРУ, если только президент специально не поручит это другому агентству. На сегодняшний день ни один глава исполнительной власти никогда официально или юридически не давал задания на секретные операции в мирное время какому-либо правительственному учреждению США, кроме ЦРУ.
EO 12333 оказался настолько действенным определением и стандартом политики, что в 1991 году Конгресс США закрепил большую часть формулировок и намерений в Законе о разрешении на разведку 1991 года, одном из самых важных законодательных актов о разведке за всю историю. Как теперь определено в федеральном законе:
Тайные действия - это деятельность или действия правительства Соединенных Штатов по влиянию на политическую, экономическую или военную обстановку за рубежом, когда предполагается, что роль правительства Соединенных Штатов не будет очевидной или признанной публично, но не включает в себя: (1) деятельность, основной целью которой является получение разведданных, традиционную контрразведывательную деятельность, традиционную деятельность по улучшению или поддержанию оперативной безопасности правительственных программ Соединенных Штатов, или административную деятельность; (2) традиционная дипломатическая или военная деятельность или обычная поддержка такой деятельности; (3) традиционная правоохранительная деятельность, проводимая правоохранительными органами правительства Соединенных Штатов, или обычная поддержка такой деятельности; или (4) деятельность по оказанию обычной поддержки открытой деятельности [кроме деятельности, описанной в пунктах (1), (2) или (3)] других правительственных учреждений Соединенных Штатов за рубежом.6
Важно отметить, что закон также требует, чтобы президент уведомлял Конгресс всякий раз, когда какая-либо “третья сторона” (например, иностранное государство, частная организация, корпорация или частное лицо) финансирует какую-либо тайную программу действий или операцию или даже участвует “любым значительным образом” — признание злодеяний "Иран-Контрас".
Хотя EO и Закон о полномочиях на разведку 1991 года, как правило, прямолинейны по своему замыслу, они, тем не менее, написаны юридическим языком с использованием терминологии, которая может ввести в заблуждение некоторых людей, не относящихся к разведке или юридическим профессиям. Поскольку Закон о разрешении разведывательной деятельности 1991 года был призван включить в федеральный закон основные положения EO 12333, эти документы дополняют друг друга по содержанию, так что совместное чтение обоих документов обеспечивает наиболее полное понимание пределов и задач секретных операций. И все же, несмотря на совместное прочтение двух текстов, по-прежнему остается достаточно места для недопонимания.
Во-первых, правила применимы к чему-то более широкому, чем чисто секретные программы действий и операции. “Специальная деятельность”, впервые определенная в EO 12333 как “тайные действия”, теперь — в силу устава 1991 года — охватывает любую разведывательную деятельность, в дополнение к тайным действиям, которая не подпадает под категорию традиционных FI или CI. Это может привести к тому, что даже образованные люди будут воспринимать тайные действия и специальные мероприятия как синонимы.7 Но это не так. К специальным мероприятиям относятся такие программы, как, среди прочего, обучение иностранных военных, служб безопасности и разведки; предоставление разведывательных материалов или специальная поддержка иностранным правительствам; полевая поддержка оперативных сил по борьбе с наркотиками и терроризмом иностранного государства; эксфильтрация морским или воздушным путем перебежчика, находящегося в розыске; или обезвреживание тайника с террористическими взрывчатыми веществами. Программы специальных мероприятий “Содействие в обеспечении безопасности и подготовка разведывательных данных” были особенно важны для президентов не потому, что эти программы направлены на смену враждебного режима, а потому, что они направлены на сохранение дружественного режима.8
Также под зонтиком специальных действий скрывается гораздо более ограничительная роль “специальных операций”, которые для ЦРУ означают полувоенные операции - действия военного типа с использованием невоенного персонала, включая рейды в стиле коммандос, разведку на большие расстояния и диверсионные операции. Для ЦРУ все его “специальные операции” также являются “специальными мероприятиями”, но не все (на самом деле, только несколько) специальных мероприятий являются специальными операциями. Иными словами, специальные мероприятия составляют одно подмножество тайных действий, а специальные операции являются подмножеством специальных мероприятий. Другое различие между тайными действиями и специальными мероприятиями заключается в том, что последние не предназначены для проведения каких-либо открытых мероприятий с целью воздействия на аудиторию, а вместо этого представляют собой операции, которые должны оставаться тайными во всех аспектах.
Тайные действия неприятны многим американцам, которые рассматривают их как нарушение “норм демократической подотчетности”, которые “противоречат моральному сознанию страны”.9 Они рассматривают тайные действия как противоречащие нашей конституционной вере в открытость и подотчетность правительства, верховенство закона и американские этические ценности. Эти серьезные граждане утверждают, что деятельность правительства США должна быть открыта для общественного контроля, что, безусловно, является благородным идеалом. Однако на практике такая открытость для разведывательных программ и тайных действий была бы явно неразумной. Программы скрытых действий остаются оправданно засекреченными всякий раз, когда знание об участии или спонсорстве США сделало бы программу неосуществимой или невозможной. Примеры таких ситуаций включают случаи, когда осведомленность о программе может привести к ответным мерам или эскалации военных действий, или когда правительства других стран, участвующих в программе, специально просят правительство США сохранить программу в тайне, считая связь с Америкой вредной для их собственных интересов.10
Один из ярких примеров можно найти в политике президента Гарри С. Трумэна по оказанию влияния на европейскую политику в конце 1940-х годов с целью предотвращения или противодействия советским программам, направленным на подрыв европейских демократий. Старший офицер ЦРУ, который был глубоко вовлечен в управление и политику этих программ, отметил, что “Европейские политические и культурные лидеры, которые просили нашей помощи в их неравной борьбе с субсидируемым советским союзом аппаратом, поставили условием, что не будет никакой огласки, поскольку коммунистическая пропагандистская машина могла использовать любое открытое свидетельство официальной американской поддержки как доказательство того, что они были марионетками американских империалистов”.11 Другим информативным примером, хотя и не связанным с американским правительством, были отношения между еврейским государством Израиль и мусульманской нацией Иран во времена шаха Мохаммеда Резы Пехлеви. Мало того, что две страны поддерживали нормальные дипломатические и торговые отношения, но шах позволил Израилю использовать Иран для тайного проникновения агентов в соседние арабские страны, одновременно оказывая помощь в высылке евреев из этих государств. Шах, по очевидным причинам, потребовал, чтобы этот аспект отношений оставался в секрете, и Израиль, естественно, подчинился. В целом отношения были скорее скрытыми, чем подпольными, потому что о них было известно некоторым сегментам правительства и, возможно, в общественных кругах, но “этого было достаточно, чтобы [любое] оскорбление [иранских] мусульман не было явным”.12
ТАЙНЫЕ ДЕЙСТВИЯ: ОБЗОР ДИСЦИПЛИНЫ
При встречах с агентами, завербованными для программ тайных действий (часто называемых “активами”) и в качестве вспомогательных ресурсов, оперативный сотрудник разведывательной службы будет использовать многие из тех же тайных приемов, что и при встрече с агентом-продюсером FI, так что этот фактор мастерства является общим. Но в отличие от операции FI, где все элементы должны оставаться в секрете, жизненно важно, чтобы результаты операции covert action были видны намеченной цели. Один выдающийся текст о разведке и шпионаже представляет читателю классический пример:
Если, например, принято решение усилить политическую партию в нейтральной стране, которая колеблется перед лицом подрывной деятельности коммунистов, усиленные усилия [т.е. результаты] партии не могут быть скрыты или замаскированы, и даже не желательно это делать. Что является скрытым, так это участие иностранного правительства в процессе, будь то в форме субсидий или консультаций — и на практике эти два аспекта редко разделяются. Поскольку прикрытие ограничено лишь одним существенным моментом — отношениями с правительством, — очевидно, что выбор прикрытия, выбор агента, формы общения и характер отношений между оперативным сотрудником и агентом - все это влияет . , , возможности прикрытия в политических операциях более гибкие, чем в секретной разведке, выбор агента сложнее, формы общения в равной степени ограничены, а отношения между оперативным сотрудником и агентом менее подвержены двуличию.13
Как уже отмечалось, целевой аудиторией часто — но не всегда — является другое правительство, обычно враждебное, но иногда нейтральное или даже дружелюбное. Одним из наглядных примеров последнего являются малоизвестные программы британского правительства в 1916-1917 и снова в 1940-1941 годах, направленные на то, чтобы повлиять на правительство США и американский народ с целью поддержки британских военных усилий в обеих мировых войнах, подорвать изоляционистские настроения в стране и, в конечном счете, побудить Соединенные Штаты вступать в каждую войну на стороне британцев. Британский урок служит для того, чтобы подчеркнуть, что успешная тайная операция - это “работа с большим объемом разведданных”, поскольку она “требует точного знания того, кто в целевом правительстве [или другой аудитории] был бы восприимчив к какой угрозе или обольщению; это требует прикрытия; и это требует защиты от враждебных осведомителей”.14
Существуют другие важные факторы, которые отделяют тайные действия, по характеру и степени, от сбора / анализа и контрразведки /контршпионажа. Возможно, самое важное, что использование ЦРУ операций тайных действий является преимущественно функцией мирного времени для использования против врагов. Но в очень избирательных и тщательно продуманных случаях, когда выгода явно перевешивает риск и последствия разоблачения, тайные действия также являются подходящим инструментом для использования против нейтральных сторон и даже против союзников. По этой причине ряд потенциальных политических существует опасность для правительства, участвующего в тайных действиях, которые не вписываются в более традиционные дисциплины разведки. Ибо, в то время как целевые правительства будут воспринимать слежку как естественное дополнение к внешней политике или политике национальной безопасности страны (и точно так же будут воспринимать защитные требования контрразведки как рутинную обязанность руководства), тайные действия включают преднамеренное, спланированное вмешательство в суверенные права нации со стороны внешнего правительства, чтобы повлиять или принудить к изменению государственной политики. Таким образом, тайные действия не только противоречат законам правительства, на которое нацелены, но также противоречат международному праву и Уставу Организации Объединенных Наций, оба из которых запрещают “вмешательство во внутренние дела” других государств. Более того, полувоенные операции, используемые в программах тайных действий, особенно те, которые включают разрушения и убийства, склонны рассматриваться руководством противника как акт войны — что довольно иронично, поскольку тайные действия с такой же вероятностью позволят обеим сторонам избежать войны, как и вызвать ее.
Тем не менее, тайные действия занимают свое место в американской внешней политике и президентском управлении государством, что эмпирически доказано тем фактом, что все президенты после Второй мировой войны полагались на это. Таким образом, важно не только для американских граждан, но и (само собой разумеется) для американских правительственных чиновников понимать его использование и ограничения без помех, связанных с вводящими в заблуждение концепциями и неверной информацией. По своей природе тайные действия часто включают в себя тайное вмешательство Америки в политику суверенных государств, и поэтому критики часто называют их “недемократическими”. Тем не менее, исследовательская группа, возглавляемая выдающимся стипендиатом при президенте Ричардом Г. Нойштадтом, обнаружила, что, хотя “тайные действия по своей сути противоречат демократическим устремлениям”, существуют обстоятельства, при которых при надлежащем контроле их можно использовать для достижения национальных целей, когда открытая политика была бы незначительной или неэффективной.15
На самом деле, тайные действия могут быть и часто являются эффективными, когда они применяются в пределах своих возможностей и в поддержку установленной открытой политики. По словам одного эксперта по национальной безопасности: “Тайные действия - это всего лишь один из инструментов внешней политики, но им нельзя пренебрегать: в определенных условиях он может стать решающим. Это не тот вариант, который следует выбирать легкомысленно, но в отсутствие такого варианта глобальная держава может быть обречена на бессилие ”.16
Ценность тайных действий для президента заключается в том, что они предлагают “третий путь“ или ”тихий вариант", золотую середину между открытыми мерами, с одной стороны (дипломатия, торговые стимулы или санкции, иностранная помощь и т.д.) и использованием военной силы, с другой. Тайные действия дают президенту альтернативу, которая может быть более эффективной, чем дипломатия, и немного “менее шумной и навязчивой, чем открытое применение силы”. Как пишет один специалист по разведке: “Если существует возможность тайных действий, открываются всевозможные возможности.”Во время холодной войны тайные действия часто были выбором президента, “разумной альтернативой”, поскольку это позволяло Соединенным Штатам противостоять советскому экспансионизму в Европе и Третьем мире без угрозы войны, которую несла бы прямая конфронтация. С начала холодной войны тайные действия занимали почти равные места с дипломатией и военной силой за политическим столом, поскольку президенты Трумэн и Эйзенхауэр “предпочитали тайные действия возможности всеобщей войны в Европе”. Оглядываясь назад на 1976 год, Дэвид Д. Ньюсом, тогдашний заместитель госсекретаря, проанализировал тот критический период и отметил: “В мире, где передвижение американских войск в любом значительном количестве грозило конфронтацией со сверхдержавой ... и где традиционная дипломатия казалась в лучшем случае громоздкой, а в худшем - контрпродуктивной, тайные действия казались даром божьим”.17
Истоки тайных операций ЦРУ в Европе после Второй мировой войны начались, как отметил бывший заместитель директора центральной разведки (DDCI) доктор Рэй Клайн, как способ обуздать советскую экспансию:
В 1947 и 1948 годах многие вдумчивые и патриотически настроенные люди срочно искали способы предотвратить использование Советами местных коммунистических партий или близлежащих вооруженных сил для запугивания правительств Германии, Франции и Италии и доминирования над ними. . . . Это был конфликт, близкий к войне, зона, в которой Соединенные Штаты использовали бы тайные политические и психологические усилия для противодействия советскому влиянию. Соединенные Штаты смогли дополнить свои дипломатические усилия помощью умеренным, некоммунистическим группам.18
Одним из показательных примеров использования тайных действий в качестве “третьего варианта” было введение президентом Кеннеди военизированных формирований ЦРУ в Лаосе в 1962 году: Кеннеди “по соображениям национальной политики не хотел использовать вооруженные силы Соединенных Штатов ... но также не хотел ограничиваться простым дипломатическим протестом против продолжающегося присутствия пяти тысяч северовьетнамских военнослужащих в Лаосе в нарушение Женевских соглашений и их расширения контроля над общинами, которые хотели им сопротивляться.”Таким образом, Соединенные Штаты смогли, с полного ведома и одобрения лаосского правительства, помочь этим лаосским сельским жителям, не “бросая прямой и неприкрытый вызов Северному Вьетнаму и его союзникам”.19
Тайные действия могут быть незаметными или конфронтационными; они могут быть долгосрочными, краткосрочными или чем-то средним. Это может зависеть от силы пера, силы публичных демонстраций или силы меча. Это дает президенту возможность решать внешнеполитические проблемы в одностороннем порядке или при тайной помощи иностранных правительств. Во всех программах, кроме самых крупных, тайные действия позволяют президенту незаметно подталкивать иностранные правительства или лидеров в направлениях, которые отвечают американским национальным интересам, скрывая при этом происхождение этой силы. В этом отношении одним из дополнительных преимуществ ограниченной программы тайных действий, интегрируемой в более масштабную открытую политику, является то, что вероятность того, что программа тайных действий станет достоянием общественного внимания, значительно снижается.
Кроме того, тайные действия могут быть на удивление недорогими по сравнению с затратами на открытые военные действия или программы иностранной помощи. Программы тайных действий США в Чили начались при Джоне Кеннеди в 1963 году и продолжались почти до конца администрации Никсона; затраты составляли менее 2 миллионов долларов в год на обширную пропаганду и программы политических действий в ходе избирательных кампаний. Многочисленные программы, включающие в себя проникновение в СССР материалов, сохраняющих культуру и историю меньшинств, или предоставление точных отчетов о мировых событиях — для противодействия ложным историям, распространяемым советским правительством, — осуществлялись десятилетиями при затратах не более нескольких сотен тысяч долларов в год на программу, а часто и меньше.20
Таким образом, тайные действия - это инструмент внешней политики, который является более гибким и быстро реагирующим и часто намного менее дорогостоящим для казначейства США, чем многие другие варианты, имеющиеся в распоряжении главы исполнительной власти. Тогда неудивительно, что так много президентов — даже тех, кто приходит к власти с предрасположенностью против этого — считают тайные действия таким полезным рычагом для перемещения иностранных правительств.
ДВА
“Романтика” тайных действий
Романы: Фиктивно приукрашенные отчеты или объяснения; постоянно повторяющиеся искажения, мифы и заблуждения.1
Словарь американского наследия
Возможно, иронично, что инструмент государственного управления, известный как тайные действия, стал рассматриваться многими в наше время как одиозная практика, недостойная ведущего демократического правительства мира. Каким-то образом знание о том, что тайные действия использовались для продвижения интересов американских колоний до того, как они стали Соединенными Штатами - в частности, Джорджем Вашингтоном в качестве главнокомандующего континентальной армией и патриотами Беном Франклином и Джеймсом Монро, служившими дипломатами во Франции и Испании, — улетучилось из нашей национальной памяти. Президенты Вашингтон, Джефферсон, Мэдисон и Монро полагались на программы тайных действий как дополнение к американской национальной безопасности и внешней политике, чтобы одерживать военные победы, расширять границы Америки и помогать поддерживать безопасность ее границ, избегая открытой войны. Последний пункт имеет решающее значение, поскольку предотвращение полномасштабных войн позволило направить энергию новой нации на укрепление и рост своей экономики — непременное условие установления прочной демократии. Тем не менее, во второй половине двадцатого века этот важный аспект американской истории в основном игнорируется, особенно недоброжелателями covert action.2
Прежде чем анализировать этот окутанный тайной, противоречивый вариант политики, будет полезно рассмотреть наиболее часто звучащую критику тайных действий. Таковы “романтики” тайных операций: мифы, недоразумения, искажения и просто неверная информация об этой разведывательной дисциплине, которые существуют в общественном достоянии как “общепринятая точка зрения” и которые, без сомнения, вносят большой вклад в поношение, окружающее тайные операции. Это, конечно, не означает, что вся негативная или нелестная информация, которую видит общественность о программах тайных действий это неправильно — далеко от этого. Были программы, которые не должны были заказываться президентами, или которые не должны были проводиться правительственными чиновниками в ЦРУ или вне его. Тем не менее, существует также много информации, которая показывает, что предполагаемые неудачи не были таковыми на самом деле или, по крайней мере, помещают неудачи в поучительный контекст. Большая часть материала будет подробно рассмотрена в последующих главах, но для подготовки сцены полезно сейчас взглянуть на более вопиющие “романы”, которые постоянно привлекают недалеких критиков, как пламя привлекает мотылька.
Как отмечалось ранее, наиболее распространенным мифом является миф о “слоне-бродяге”; и как таковой, уместно начать с этого момента: ЦРУ инициирует и осуществляет программы тайных действий в соответствии со своей собственной повесткой дня, без ведома или одобрения президента, и часто преследует цели, противоречащие собственной внешней политике президента. Это утверждение является самым разрушительным и вводящим в заблуждение из всех романов, особенно при обсуждении программ тайных действий после 1974 года. Безусловно, была эпоха, простиравшаяся от президентов Трумэна до Форда, в которую президент и Совет национальной безопасности (СНБ) разрешали ЦРУ инициировать и осуществлять низкоуровневые, малозатратные и малоопасные программы тайных действий, пока они соответствовали установленной внешней политике. Однако основные программы, которые определялись не только стоимостью или масштабом, но и потенциальными политическими последствиями для президента в случае компрометации, находились под пристальным наблюдением президентов и их наиболее доверенных помощников. Исключением было отсутствие у Джона Ф. Кеннеди тщательного надзора за операцией "САПАТА" в заливе Свиней, урок, который не остался незамеченным для него и его преемников.
Правда вопроса, хотя и не признаваемая критиками, заключается в том, что федеральный закон с 1974 года, вот уже три десятилетия, обязывает президента лично утверждать каждую программу секретных действий и сообщать о ней Конгрессу в течение сорока восьми часов посредством документа, известного как президентское заключение. Даже если бы не было изобилия доказательств в поддержку этого основного факта — а они есть, как станет ясно из этой работы, — следует учитывать этот важный момент: учитывая огромный ущерб, который неудачная или опрометчиво спланированная программа тайных действий может нанести порогу президентского дома, в что касается внутренней политики и международных отношений, ни один серьезный наблюдатель за правительством не может обоснованно заключить или поверить, что современный глава исполнительной власти позволил бы в течение одной минуты какой-либо организации или должностным лицам в этой организации проводить свою собственную внешнюю политику, полностью независимую от контроля Белого дома. Любой, кто работал на среднем или высшем уровне в сфере внешней политики / национальной безопасности Вашингтона, видел и понимает, насколько ревностно политики защищают свои прерогативы и как не желают они позволять другим ставить под угрозу их политику и политическое будущее. Более того, нет абсолютно никаких свидетельств о готовности какого-либо современного президента смириться с такой ситуацией — на самом деле, имело место прямо противоположное.
Стойкое убеждение в том, что ЦРУ осуществляет секретные программы действий без контроля или надсмотра, как будто оно является “слоном-бродягой” во внешней политике, берет свое начало в публичном заявлении сенатора, который ни в коем случае не был поклонником Агентства. Во время расследований Конгресса в 1976 году Агентство открыто обвинялось в Капитолии и в средствах массовой информации в тайном проведении своей собственной политики вне контроля любой из политических ветвей власти. Агентство было, по обвинению сенатора Фрэнка Черча (штат Айдахо), “слоном-мошенником".”Заявление было захватывающим звуковым фрагментом, который стал священным лозунгом всех, кто смотрит на Агентство предвзято. Возглавляя сенатское расследование Агентства, Черч сделал это заявление на широко разрекламированной и посещаемой пресс-конференции, состоявшейся в начале существования комитета, задолго до того, как он завершил свое расследование. Очевидно, что Черч пришел к креслу председателя комитета, уже заранее определив Агентство как источник неправомерных действий правительства.
И все же, когда следователи написали свой отчет после того, как были собраны все доказательства и заслушаны все свидетели, официальный вывод был прямо противоположным: Церковный комитет окончательно определил, что ЦРУ не вышло и никогда не было вышедшим из-под контроля. Действительно, комитет предоставил неоспоримые доказательства того, что Агентство во всех случаях действовало по прямому личному указанию президента. К сожалению, признание сенатором этого факта было скрыто в письменном отчете комитета и демонстративно опущено в любом публичном заявлении для средств массовой информации. Но ущерб был нанесен: идея “слона-бродяги” по сей день находит отклик в сознании общественности.3
Как упоминалось выше, простой факт заключается в том, что, хотя президенты время от времени неискренне отрицали ответственность за неудавшиеся или иным образом противоречивые программы тайных действий, ни один президент никогда не обвинял ЦРУ в том, что оно действует независимо или имеет свои собственные тайные планы. В пользу этого тезиса говорит тот факт, что два президента, которые наиболее критически относились к ЦРУ и наиболее философски и морально выступали против тайных действий — Картер и Клинтон — не только продолжили унаследованные ими программы тайных действий, но и инициировали новые программы, находясь у власти. Программы Картера созданная в последние восемнадцать месяцев его президентства, послужила основой для многих из тридцати с лишним программ тайных действий Рональда Рейгана, включая спорные центральноамериканские программы, хотя Картеру редко ставят в заслугу (или обвиняют). Само собой разумеется, что если бы президенты с таким сильным характером, как Эйзенхауэр, Джонсон и Никсон - или те, кто был моральным противником тайных действий до вступления в должность, как Картер и Клинтон, — когда-либо обнаружили, что ЦРУ действует независимо, они бы без колебаний пригвоздили Агентство к позорному столбу или даже призвали к его роспуску.
Как следствие, недоброжелатели Агентства также ставят под сомнение деятельность сотрудников Агентства, утверждая или подразумевая, что эти профессионалы разведки действуют по собственной воле. Критики осуждают офицеров ЦРУ за то, что они “поддерживали жестоких диктаторов” или за “сотрудничество с самыми дегенеративными правительствами в Третьем мире”.4 Они стремятся создать впечатление, что ЦРУ решило, проводя свою собственную политику, иметь дело с этими одиозными правительствами, и что сотрудники Агентства, делавшие это, занимались аморальной деятельностью в ущерб Соединенным Штатам. Но неизменно в этих обвинениях опускается ссылка на то, что Агентство было обязано развивать эти отношения по прямому приказу президента Соединенных Штатов (как записано с 1974 года в выводах Президента).
Также отсутствует какое-либо подтверждение того, что Государственный департамент и министерство обороны, Агентство международного развития и Министерства торговли и сельского хозяйства также получили указание президента поддерживать эти правительства в выполнении установленной внешней политики США. Не следует забывать и о том, что почти вся эта политика проводилась президентами-республиканцами и демократами. Более того, в этих критических замечаниях не указывается, что подавляющее большинство американских чиновников, особенно включая офицеров ЦРУ, испытывали такое же отвращение к поведению этих режимов, как и сами критики.5 Также в критических аргументах никогда не упоминается о насущных проблемах национальной безопасности, лежащих в основе отношений Соединенных Штатов с этими сомнительными режимами. Одним из примеров был Иран, где важнейшие разведывательные сайты прослушивания прослушивали советские ракетные полигоны для сбора важных разведданных о рабочих характеристиках различных советских межконтинентальных баллистических ракет, а позднее для проверки соблюдения Советами договоров о сокращении вооружений (или их отсутствия). Наконец, критики игнорируют — более того, отрицают — интенсивный и обширный надзор со стороны Конгресса и одобрение этих отношений, которые существовали с начала 1970-х годов.6
Один показательный случай демонстрирует, что даже высокообразованные высокопоставленные чиновники в администрации президента не понимают, что секретные программы действий действительно принадлежат президенту. Во времена правления Клинтона был довольно высокопоставленный чиновник, который был одновременно юристом и стипендиатом Родса и в то время служил, как он сам бы превозносил, “советником” одного из высших должностных лиц администрации. Этот человек присутствовал на большинстве межведомственных совещаний по программам секретных действий в качестве представителя своего начальника на уровне кабинета. во время одной встречи в Белом доме, на которой президент Соединенных Штатов распорядился, чтобы это было сделано, в частности, тайно, программа действий очень ограниченного масштаба и стоимости была обоснованно осуждена сотрудниками ЦРУ и Государственного департамента, этот человек задался вопросом, почему ЦРУ запускало программу, когда было очевидно, что ее руководители ЦРУ считали ее неэффективной и бесполезной. Его удивление было неподдельным после того, как ему указали на то, что программа существовала, потому что, и только потому что. Он месяцами участвовал в межведомственных совещаниях по тайным операциям и все еще не понимал, что не ЦРУ, а президент решает, какими программами управлять.7 (Этот человек позже перешел на должность помощника секретаря в Государственном департаменте.)
Но не только президенты знают о тайных действиях и поддерживают их: Конгресс также является добровольным партнером в этом элементе внешней политики. Этот факт приводит ко второму по распространенности роману: программы тайных действий не подлежат надзору Конгресса. Так было строго между 1804 и 1974 годами, начиная с администрации Томаса Джефферсона и заканчивая администрацией Джеральда Форда. В начале эпохи после Второй мировой войны члены Конгресса явно хотели, чтобы их не информировали об этих программах (см. глава 6). Но вот уже три десятилетия от президента требуют сообщать Конгрессу о каждой программе секретных действий без исключения и проводить частые подробные брифинги для комитетов по надзору за разведкой — Специального комитета Сената по разведке (SSCI) и Постоянного специального комитета Палаты представителей по разведке (HPSCI). Это требование существует так долго, что у критиков нет оправдания тому, что они не знают об этом. Один директор центральной разведки (DCI) авторитетно заявил, что “ЦРУ получает больше надзора от Конгресса, чем любое другое агентство федерального правительства”.8 Но это гораздо больше, чем просто рутинный мониторинг со стороны Конгресса: “Ни в одной другой стране, включая парламентские демократии Западной Европы, разведывательная деятельность не подвергалась такому тщательному расследованию со стороны законодательной власти, как в Соединенных Штатах”.9 Чернила на законодательстве 1974 года, которое обязывало Конгресс быть осведомленным обо всех программах секретных действий и осуществлять надзор за ними, поправке Хьюза-Райана к Закону об иностранной помощи 1961 года (глава 6), едва просохло до того, как тогдашний директор ЦРУ Уильям Э. Колби подтвердил, что всего за первые три месяца 1975 года сотрудники ЦРУ уже давали показания о тайных действиях перед восемнадцатью комитетами Конгресса в двадцати восьми различных случаях. Интенсивность надзора Конгресса определяется “процедурной основой для мониторинга действий исполнительной власти, а иногда и путем принятия конкретной политики”. И этот уровень надзора, безусловно, включает в себя все программы тайных действий.10
Тем не менее, большая часть литературы о тайных действиях, опубликованной после поправки Хьюза-Райана, продолжает утверждать, что президентов привлекают эти программы, потому что они умело обходят законодательную власть, уклоняясь от конституционных и уставных обязанностей Конгресса по надзору. Таким образом, президенты якобы могут избежать “необходимости идти на грязные, неудовлетворительные компромиссы” с Конгрессом или уклоняться от ответов на “трудные вопросы” законодателей.11 Что касается последнего пункта, то личные наблюдения автора за брифингами в Конгрессе в конце 1980-х и середине 1990-х годов показали, что ни у сотрудников, ни у членов совета не было никаких колебаний или нежелания вообще задавать трудные вопросы. Несмотря на то, что прошло целых семнадцать лет после принятия требования сообщать Конгрессу о программах секретных действий, Кристофер Хитченс, особенно резкий критик Агентства и секретных действий, утверждал, что ЦРУ является “незаконным”, потому что оно “сумело освободиться от всякого рода контроля, будь то со стороны Конгресса, прессы или общественности.” Это заявление настолько далеко от реальности, что можно только предполагать о скрытых мотивах. Написав на четыре года раньше Хитченса (но все еще более чем на десять лет позже Хьюз-Райана), Мортон Гальперин, чиновник Белого дома при Никсоне и чиновник Министерства обороны при Клинтоне, призвал законодательно запретить любому президенту использовать тайные действия в управлении государством. Президенты, утверждал Гальперин, полагаются на тайные действия, потому что они “начинают опасаться всех требований, налагаемых различными законами, и неохотно консультируются с Конгрессом.” Если бы Гальперин ограничил свои наблюдения периодом, предшествовавшим Хьюз-Райану, у него была бы веская точка зрения; однако, поскольку единственной попыткой избежать консультаций с Конгрессом и других юридических требований после избрания Хьюз-Райана был скандал вокруг "Иран-Контрас", который не был ни законной программой тайных действий, ни программой ЦРУ (см. Ниже), заявление Гальперина явно, вопиюще и, возможно, намеренно, неточно.12
На самом деле, программы тайных действий подвергаются гораздо большему контролю Конгресса, чем любая другая деятельность ЦРУ. Искатели ошибок неизбежно упускают из виду (намеренно или иным образом) тот факт, что федеральные правоохранительные органы отказываются сообщать Конгрессу о своих операциях под прикрытием. Аналогичным образом, чиновники Министерства обороны (DoD) регулярно отказывают своим комитетам Конгресса по надзору в деталях своих “черных” операций или программ разработки секретного оружия. И Конгресс принимает это. Но Конгресс не предоставляет Агентству такой привилегии, когда дело доходит до тайных действий.
Утверждения критиков о том, что программы секретных действий ЦРУ не подвергаются проверке Конгресса, указывают либо на их полное непонимание важности Хьюза-Райана, либо на то, что они постоянно (и намеренно) закрывают глаза на реальность после 1974 года. Хитченс утверждает, что Конгресс “регулярно обманывался Агентством”, но ссылается только на скандал “Иран-Контрас” в качестве доказательства, добавляя, что "Иран-Контрас" доказывает, что ЦРУ испытывает "нескрываемое презрение к американской общественности". Хитченс удобно проигнорировал особенно красноречивый комментарий, сделанный советник президента по национальной безопасности, вице-адмирал Джон Пойндекстер, под присягой перед Специальной комиссией Конгресса, расследующей это позорное событие. Пойндекстер, который, конечно, был не офицером ЦРУ, а вице-адмиралом ВМС, работавшим непосредственно на президента в качестве советника по национальной безопасности, откровенно заявил, что он намеренно “исключил” Конгресс, потому что “не хотел никакого вмешательства” со стороны этого органа. Возможно, это не ЦРУ, а такие личности, как Пойндекстер и его сообщник из "Иран-Контрас" Оливер Норт, которые демонстрируют презрение к американской конституции и американскому народу.13
Критики, которые считают, что ЦРУ осуществляет программы тайных действий без ведома президента или Конгресса, волей-неволей соглашаются с третьим распространенным мифом: тайные действия незаконны в соответствии с конституцией и статутным правом АМЕРИКИ. Это утверждение столь же удобно для критиков, сколь и совершенно неверно.14 Во-первых, абсолютно ничто в Конституции не запрещает президенту использовать тайные действия в качестве инструмента управления государством. Действительно, история наших первых президентов свидетельствует о высокой оценке маневров, которые сегодня были бы названы тайными действиями по получению нашей свободы от Великобритании, поддержанию нашей национальной безопасности и расширению наших границ. Поскольку Вашингтон, Мэдисон и Монро сыграли важную роль в разработке Конституции, разумно следует, что они не стали бы участвовать в тайных действиях, если бы считали это неконституционным. Критики, которые утверждают, что тайные действия также “недемократичны”, должны помнить, что Джефферсон — убежденный демократ и сторонник президентства с ограниченными полномочиями — также верил в тайные действия и практиковал их во время своей администрации. Если кто-либо из первых президентов и был склонен подвергать сомнению законность тайных действий, то это был бы он.15
Недоброжелатели указывают на то, что первый главный юрисконсульт Агентства Лоуренс Р. Хьюстон в 1948 году сообщил старшему инспектору Роско Хилленкеттеру, что “не существует конкретной формулировки, установленной законом, разрешающей проведение тайных действий”, в качестве доказательства незаконности миссии ЦРУ по проведению тайных действий. Проблема возникла, когда Хилленкеттер запросил юридическое заключение относительно того, включают ли полномочия, предоставленные ЦРУ в Законе о национальной безопасности 1947 года для “выполнения таких других функций и обязанностей, связанных с разведкой, влияющих на национальную безопасность, которыми может руководить Совет национальной безопасности”, тайные оперативные действия. Что критики опускают, так это то, что Хьюстон также сказал DCI, что “если президент, с его конституционными обязанностями по ведению иностранных дел, дал Агентству соответствующие инструкции, и если Конгресс выделил ему средства для их выполнения, [тогда] Агентство имело юридическую возможность осуществлять связанные с этим тайные действия”. С тех пор президенты, генеральные прокуроры, DCIs и Конгресс признали законность ЦРУ в проведении тайных операций.
Особенно это касается Конгресса, который, если бы у него были какие-либо сомнения в законности тайных действий, либо не выделил бы средства на такие миссии, либо принял бы законодательство, прямо запрещающее Агентству выполнять какие-либо обязанности по тайным действиям.16 Кроме того, за последние пятьдесят лет у Конгресса было достаточно возможностей “отказаться от использования тайных действий”, но он никогда этого не делал.17 Любые сохраняющиеся сомнения в законности миссии Агентства по проведению тайных операций с тех пор были устранены действиями Конгресса, принявшего Закон о надзоре за разведкой 1980 года и Закон о полномочиях на разведку 1991 года, каждый из которых действительно официально признавал тайные действия надлежащим инструментом президента. Кроме того, за последние два десятилетия Конгресс учредил государственные структуры для открытого выполнения некоторых задач, ранее тайно выполнявшихся ЦРУ (например, Национальный фонд за демократию), и при этом “решил не подвергать тайные программы законодательным ограничениям, которые регулируют их открытые аналоги”. Таким образом, утверждения о том, что программы тайных действий каким-то образом являются “незаконными” по законодательству США, являются доказательством не более чем невежества тех, кто выдвигает обвинения.18
Одна из распространенных романтических идей как среди критиков, так и среди широкой общественности заключается в том, что ЦРУ существует главным образом для осуществления программ тайных действий и является решительным сторонником этих операций. Основными задачами ЦРУ являются предоставление стратегических разведданных директивным органам посредством тайного сбора секретной информации и последующего независимого анализа этого материала из всех источников, а также контрразведки /контрразведывательного действия. Тайные действия — а теперь и более широкий спектр возможностей, известных как “специальные действия”, — занимают далеко не третье место по сравнению с двумя основными миссиями. Следовательно, утверждения о том, что ЦРУ предпочитает тайные действия другим видам разведывательной деятельности, и что оно настаивает на программе тайных действий в Белом доме, значительно расходятся с реальностью.19